Antecedents historics i naturalesa juridica

En el marc de la Constitucio espanyola de 1978 (CE), Catalunya accedia a l'autonomia pel procediment establert al seu article 151.2, mitjancant l'aprovacio de l'Estatut d'autonomia de 1979 (Llei organica 4/1979, de 18 de desembre). Aquesta norma ha regit l'autogovern catala durant mes de 25 anys.

Despres de les eleccions autonomiques del novembre de 2003, en les quals quatre dels cinc partits parlamentaris presentaven propostes de canvi del marc estatutari, el 9 de febrer de 2004 s'iniciava el proces de reforma de l'Estatut. La proposta de reforma va ser elaborada a Catalunya en seu parlamentaria: primer, per una ponencia conjunta amb representants de tots els grups parlamentaris, a partir de la documentacio previa elaborada per l'Institut d'Estudis Autonomics; segonament, va ser tramitada dins la Comissio d'Organitzacio i Administracio de la Generalitat, i, finalment, el text de la proposta fou aprovat pel Ple del Parlament el 30 de setembre de 2005 (amb 120 vots a favor i 15 en contra). Entre les dues darreres etapes hi hague el Dictamen num. 269 del Consell Consultiu (5 de setembre de 2005), que va pronunciar-se sobre la constitucionalitat de la proposta. Tambe cal esmentar les trobades de liders politics catalans (Miravet), que van contribuir a impulsar el proces.

La segona fase de la reforma, que te lloc a les Corts Generals, va comprendre les fases seguents: presa en consideracio pel Ple del Congres dels Diputats; presentacio d'esmenes; discussio dins la Comissio Conjunta Paritaria, integrada per la Comissio Constitucional del Congres i una delegacio del Parlament de Catalunya, en que es va formalitzar l'acord sobre el text (Dictamen de 21 de marc de 2006), en bona part tributari de les negociacions multilaterals i bilaterals extraparlamentaries entre les forces politiques catalanes que avalaven la reforma i membres del Govern espanyol i del partit governamental; aprovacio pel Ple del Congres (30 de marc de 2006), i tramitacio del text pel Senat, que l'aprova el 10 de maig de 2006, sense introduir-hi modificacions. El proces va finalitzar amb el referendum del dia 18 de juny de 2006, en que s'obtingue un resultat positiu. Despres de la seva promulgacio i publicacio oficial, la reforma de l'Estatut d'autonomia de Catalunya (EAC), aprovada per la Llei organica 6/2006, de 19 de juliol, va entrar en vigor el dia 9 d'agost de 2006.

El Tribunal Constitucional, en la Sentencia 31/2010, de 28 de juny, va declarar inconstitucionals alguns articles de l'EAC, entre els quals destaquen els referits a la llengua catalana, el Consell de Garanties Estatutaries, el Consell de Justicia de Catalunya, les competencies sobre l'Administracio de justicia, la participacio en els tributs estatals i les finances dels governs locals.

L'Estatut d'autonomia es una norma d'una naturalesa especial, vinculada a la funcio fonamental que acompleix en la configuracio del model d'Estat compost, anomenat Estat autonomic. El titol VIII de la CE, relatiu a l'"Organitzacio territorial de l'Estat", no estableix directament el model territorial, sino que fixa basicament certs principis i les regles procedimentals a seguir per transformar l'anterior Estat unitari en un Estat descentralitzat politicament. Aquesta transformacio es basa en el principi dispositiu, d'acord amb el qual son els mateixos territoris interessats, identificats com a nacionalitats i regions (article 2 CE), els que decideixen exercir el dret a l'autonomia i la configuracio concreta que tindra la respectiva comunitat autonoma. La CE remet l'efectiva creacio i configuracio de les comunitats autonomes a unes normes posteriors, de naturalesa especial, que son els estatuts d'autonomia. La norma estatutaria assumeix aixi una funcio constitucional, ates que es un complement indispensable de la Constitucio per a la determinacio de l'estructura territorial de l'Estat.

D'acord amb aixo, l'EAC te una doble naturalesa juridica: d'una banda, es la llei primera i fonamental de l'ordenament juridic catala i, de l'altra, es una llei organica estatal. En el primer sentit, l'Estatut d'autonomia es caracteritza per ser la norma institucional basica de la Comunitat Autonoma de Catalunya (article 147.1 CE). Es tracta de la norma que, com a expressio del dret a l'autonomia, constitueix la comunitat autonoma, funda el seu ordenament juridic propi i estableix l'organitzacio institucional i els poders que li corresponen, en el marc de la Constitucio. L'Estatut desenvolupa aixi un paper similar al de constitucio de la comunitat, tot i no tenir formalment aquest caracter. Com a norma de capçalera de l'ordenament autonomic, que s'articula amb l'ordenament estatal en un context plural, l'EAC estableix els tipus de normes que l'integren (llei, decret legislatiu, decret llei i reglaments), els organs dotats de potestats normatives i certs condicionaments de la seva actuacio (mandats, principis, drets). Consequentment, l'EAC determina la validesa de la resta de normes de l'ordenament autonomic, que no poden contradir-lo, i te eficacia derogatoria immediata, sempre que aixi resulti, naturalment, de les caracteristiques de la corresponent norma estatutaria. Pero l'Estatut es tambe una norma estatal, que revesteix la forma de llei organica aprovada per les Corts Generals (amb l'exigencia d'una majoria absoluta de la cambra en el cas del Congres dels Diputats). L'especial naturalesa de la norma estatutaria es tradueix en un procediment tambe especial d'aprovacio i reforma, que la separa de la resta de lleis organiques. L'EAC es una norma de caracter paccionat, ja que tant la seva aprovacio com la seva reforma exigeixen la concurrencia de dues voluntats, l'autonomica i l'estatal. Com a estatut pactat, l'elaboracio de l'EAC de 1979 va seguir el procediment de l'article 151.2 CE, que reforca el caracter bilateral mitjancant l'exigencia d'una negociacio entre les Corts Generals i els representants de l'assemblea proponent (constituida pels senadors i diputats escollits per les circumscripcions del territori que accedia a l'autonomia). La Constitucio remet la regulacio del procediment de reforma al mateix Estatut (que pot preveure requisits que n'incrementin la rigidesa, com una majoria reforcada del Parlament autonomic), si be ja fixa un referendum preceptiu i vinculant de la poblacio de la comunitat autonoma (article 152.2 CE).

L'EAC ocupa una posicio especial en l'ordenament juridic, ja que esta subordinat a la Constitucio pero esta supraordenat a la resta de normes de l'ordenament, tant estatals com autonomiques. Aquesta superioritat no es basa estrictament en una relacio de jerarquia o de competencia, sino que prove de la funcio constitucional que acompleix la norma estatutaria. D'una banda, la integracio en l'anomenat bloc de la constitucionalitat converteix l'Estatut en la principal norma que, a mes de la mateixa Constitucio, interve en la delimitacio de les competencies entre l'Estat i la comunitat autonoma. D'aquesta manera, actua com a parametre de constitucionalitat de les lleis estatals i autonomiques, ja que s'ha de tenir en compte per veure si les lleis o normes examinades es mouen o no dins el seu ambit competencial.

D'altra banda, la posicio de la norma estatutaria en l'ordenament s'explica per la seva rigidesa, que fa que, una vegada aprovat, l'EAC presenti una forca passiva o resistencia enfront d'altres normes, ja que nomes pot ser reformat pels procediments especifics que s'hi preveuen (article 152.2 CE). Per tant, es indisponible unilateralment tant per al legislador estatal com per al legislador autonomic. L'Estatut es converteix aixi, amb caracter mes general, en parametre indirecte o mediat de la constitucionalitat de totes les normes estatals i autonomiques.